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PPP 什么都裝可不行

時(shí)間:2018-05-11 14:45:32    來(lái)源:人民網(wǎng)    

從去年11月起,全國開(kāi)展了PPP(政府和社會(huì )資本合作)項目庫集中清理工作,經(jīng)過(guò)幾個(gè)月的努力,這項工作取得了階段性成果。財政部公布的最新數據顯示:截至4月23日,各地累計清理退庫項目1695個(gè),涉及投資額1.8萬(wàn)億元;需要整改項目2005個(gè),涉及投資額3.1萬(wàn)億元。

在清理過(guò)程中,主要發(fā)現了哪些問(wèn)題?在PPP項目管理中,如何進(jìn)一步規范項目運作,筑牢防范風(fēng)險的堤壩?

PPP不是一個(gè)筐,不能什么都往里裝

近年來(lái),一些地方政府泛化濫用PPP,甚至借PPP變相融資等不規范操作的問(wèn)題日益凸顯,加大了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險。

“在全國范圍內開(kāi)展PPP項目庫集中清理,主要目的是及時(shí)糾正PPP泛化濫用現象,防止PPP異化為新的融資平臺,堅決斬斷隱性債務(wù)風(fēng)險源。”財政部政府和社會(huì )資本合作中心主任焦小平表示,從清理的情況來(lái)看,大多數項目是比較規范的,但也有一些確實(shí)存在“硬傷”。

PPP項目按全生命周期分為5個(gè)階段,分別是識別、準備、采購、執行和移交。其中,進(jìn)入準備、采購、執行和移交4個(gè)階段的項目,被納入管理庫;處于識別階段尚未開(kāi)展“兩個(gè)論證”的項目列入儲備清單,為社會(huì )資本投資選擇項目提供信息。

在此次清理的項目中,不宜采用PPP模式的有397個(gè);前期準備不到位的506個(gè);未按規定開(kāi)展“兩個(gè)論證”的217個(gè);不再繼續采用PPP模式實(shí)施的1120個(gè);不符合規范運作要求的277個(gè);涉嫌違法違規舉債擔保的14個(gè);未按規定進(jìn)行信息公開(kāi)的488個(gè);由于其他原因被清退或整改的1354個(gè)。

“在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì )資本合作模式,是轉變政府職能、激發(fā)市場(chǎng)活力的重要改革舉措,也是公共服務(wù)供給機制的重大創(chuàng )新。但PPP不是一個(gè)筐,不能什么都往里裝。”焦小平介紹,此次清理發(fā)現,有的PPP項目是商業(yè)地產(chǎn)或招商引資項目,不屬于政府公共服務(wù)范疇;也有的涉及國家安全或重大公共利益等,不適宜由社會(huì )資本承擔;還有的涉嫌違法違規舉債,給地方財政帶來(lái)風(fēng)險隱患。這些不適合PPP模式、不符合規范運作要求的項目,必須清退出庫。

核查清理發(fā)現,一些PPP示范項目也存在問(wèn)題。比如,包頭市立體交通綜合樞紐及綜合旅游公路等30個(gè)示范項目,就被調出示范項目名單,并被清退出項目庫。此外,北京市豐臺區河西第三水廠(chǎng)等54個(gè)項目,由于尚未完成社會(huì )資本方采購或項目實(shí)施發(fā)生重大變化,雖然仍保留在項目庫,但已被調出示范項目名單。還有89個(gè)項目存在運作模式不規范、采購程序不嚴謹等瑕疵,被責令限期整改,于6月底前完成。

“整體來(lái)看,PPP示范項目在引導規范運作、帶動(dòng)區域發(fā)展、推動(dòng)行業(yè)破冰等方面發(fā)揮了積極作用。但部分項目在實(shí)施過(guò)程中,存在進(jìn)展緩慢、執行走樣等問(wèn)題。財政部已經(jīng)建立了‘能進(jìn)能出’的動(dòng)態(tài)管理機制。”焦小平表示,財政部PPP中心將組織專(zhuān)家團隊,對存在問(wèn)題的PPP示范項目進(jìn)行“問(wèn)診治病”,以問(wèn)題導向、結果導向對示范項目進(jìn)行糾偏扶正。同時(shí),對PPP示范項目成熟良好經(jīng)驗進(jìn)行總結、推廣,讓示范項目真正發(fā)揮引領(lǐng)帶動(dòng)作用。

嚴守財政承受能力底線(xiàn),新上項目不得突破10%紅線(xiàn)

PPP項目,是政府的財政資金與社會(huì )資本合作。即使單個(gè)項目都沒(méi)有問(wèn)題,但一個(gè)地區在一定時(shí)間內項目數量過(guò)多,也可能導致財政支出加大,令財政承受能力“不堪重負”。這個(gè)問(wèn)題如何解決?

記者了解到,為規范PPP發(fā)展,保障政府履約能力,財政部明確要求,要統籌評估和控制PPP項目的財政支出責任,每一年度從一般公共預算安排的PPP項目支出責任,不得超過(guò)一般公共預算支出的10%。

將符合條件的PPP項目的財政支出責任納入預算管理,對政府履行合同義務(wù)形成有效約束,也是財政風(fēng)險管理的必備手段。

“10%的紅線(xiàn),是在參考借鑒國際通行標準的基礎上,結合我國城鎮化發(fā)展實(shí)際需要,經(jīng)過(guò)反復論證最終確定的上限,必須要守住。”中國財政科學(xué)研究院副院長(cháng)白景明認為,一個(gè)縣的項目資金就幾十億元,一個(gè)省上千億元,如果管控不當,地方債務(wù)風(fēng)險會(huì )急劇上升。

財政部PPP中心近日公布的一份報告顯示,總體看,實(shí)行財承10%的限額,有力控制了各地PPP項目的數量、規模,但也有部分市縣支出責任已突破“紅線(xiàn)”,需引起警惕。通過(guò)對6400個(gè)入庫項目進(jìn)行分析,支出占比超過(guò)10%限額的市縣,最多可能達到253個(gè)。其中,2018年當年支出占比超限額的市縣,最多為70個(gè)。

“我們將堅守規范運作的底線(xiàn),對支出占比達到7%—10%的地區進(jìn)行風(fēng)險提示,對超過(guò)10%限額的地區停止新項目入庫。”焦小平表示,總體上,PPP財政承受能力安全閥門(mén)是有效的,七成以上地區的年度最大支出占比處于7%以下的安全區間。下一步,財政部將進(jìn)一步完善財政承受能力論證制度,加快建立PPP項目財政支出責任監測預警體系,堅決防范和化解財政風(fēng)險。

規范項目庫管理,主動(dòng)對標高質(zhì)量發(fā)展要求

“對于存在問(wèn)題的PPP項目,我們將進(jìn)行分類(lèi)處置。對于尚未啟動(dòng)采購程序的項目,調整完善后擬再次采用PPP模式實(shí)施的,充分做好前期論證后,可按規定辦理入庫手續。”焦小平介紹,對于已進(jìn)入采購程序或已落地實(shí)施的項目,要針對核查發(fā)現的問(wèn)題進(jìn)行整改,做到合法合規;對于終止實(shí)施的項目,合同各方依據法律法規和合同約定協(xié)商解決,妥善維護各方合法權益。

焦小平表示,在抓規范方面,未來(lái)將重點(diǎn)推動(dòng)以下幾項工作:

一是統一頂層設計。推動(dòng)PPP條例出臺,建立統一市場(chǎng),解決好部門(mén)職責重疊、分工分治,以及財稅、金融、價(jià)格、土地政策不配套等問(wèn)題。

二是嚴格合規核查。認真核查規劃立項、土地管理、國有資產(chǎn)審批等前期工作程序,把好物有所值、財政承受能力“論證關(guān)”。

三是加強標準、過(guò)程和結果監管。制定產(chǎn)出標準、標準化合同、風(fēng)險防控指引、績(jì)效管理辦法等,壓實(shí)社會(huì )資本方運營(yíng)責任,加強項目執行、產(chǎn)出和驗收監管,確保全生命周期監督考核做實(shí)做細做好。

“規范項目庫管理,嚴格入庫標準,是防止不合格項目渾水摸魚(yú)的關(guān)鍵一環(huán)。”白景明表示,規范管理的內容,包括夯實(shí)項目前期工作,切實(shí)履行采購程序,嚴格審查簽約主體等。同時(shí),還要建立PPP項目財政支出責任統計動(dòng)態(tài)監測、預警提示和信息披露機制,嚴控財政支出責任,約束不合理的項目投資沖動(dòng)。落實(shí)中長(cháng)期財政規劃和年度預算安排,加強項目績(jì)效考核,落實(shí)按效付費機制,確保公共服務(wù)安全、穩定、高效供給。

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