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PPP領(lǐng)域將迎來(lái)加強版綱領(lǐng)文件

時(shí)間:2018-06-29 14:58:40    來(lái)源:經(jīng)濟參考報    

PPP加強版核心文件醞釀出臺

《經(jīng)濟參考報》記者獲悉,PPP領(lǐng)域將迎來(lái)加強版綱領(lǐng)文件,初稿或于近期完成。業(yè)內人士透露,防風(fēng)險仍為核心,10%紅線(xiàn)變動(dòng)可能性不大,防范地方政府借道基金預算違規操作也是重點(diǎn)方向;同時(shí),將著(zhù)力加強項目入庫管理,第三方機構規范,理清權責分配,完善制度保障。

目前正在修訂的兩份核心文件為2014年底財政部發(fā)布的《政府和社會(huì )資本合作模式操作指南(試行)》(財金[2014]113,以下簡(jiǎn)稱(chēng)“113號文”)以及2015年4月發(fā)布的《政府和社會(huì )資本合作項目財政承受能力論證指引》(財金[2015]21號,以下簡(jiǎn)稱(chēng)“21號文”)。其中,113號文是我國本輪推廣PPP模式中出臺時(shí)間最早、規定事項最完整的政策文件,21號文則為保障政府履行合同義務(wù),有效防范和控制財政風(fēng)險提供重要支撐。

兩份文件運行的這三年多,是我國PPP行業(yè)高速發(fā)展的時(shí)期,經(jīng)歷了項目的爆發(fā)期,也暴露出一些問(wèn)題,包括借道PPP變相融資、注重短期利益輕視長(cháng)期運營(yíng),個(gè)別地區還出現純付費的、政府兜底類(lèi)的“假股真債”等現象。

期間,財政部、發(fā)改委等部委及許多地方政府相繼出臺了大量更為細致的規定,針對具體問(wèn)題作出調整,整頓、清理違規項目,并推進(jìn)示范項目建設。與此同時(shí),也一直在醞釀綱領(lǐng)性文件的進(jìn)一步完善。

中國財政科學(xué)研究院PPP研究所政策研究室主任鄢曉發(fā)對《經(jīng)濟參考報》記者透露,針對PPP模式在發(fā)展中出現的新問(wèn)題、新需求,財政部已經(jīng)開(kāi)始組織專(zhuān)家修訂這兩份文件。

“市場(chǎng)急需更加規范的綱領(lǐng)性文件,在基礎設施和公共服務(wù)領(lǐng)域PPP條例未出臺之前,這種綱領(lǐng)性文件對市場(chǎng)具有明顯的引導作用。”中國財政科學(xué)研究院PPP研究所成果轉化室主任卓識表示。

此次法案修訂,財政承受能力10%紅線(xiàn)是否有調整備受關(guān)注。卓識表示,“10%的紅線(xiàn),是在參考借鑒國際通行標準(6%-7%)的基礎上、結合我國城鎮化發(fā)展實(shí)際需要、經(jīng)過(guò)反復論證最終確定的‘上限’,依照總量控制原則,從全國財政收入和支出的全方位通盤(pán)進(jìn)行考慮的,所以10%紅線(xiàn)不太可能有變化。”

針對很多地方借基金預算,規避10%紅線(xiàn)的現象,一家PPP咨詢(xún)公司負責人說(shuō),“土地是地方政府投資項目最重要的資源,利用基金預算進(jìn)行操作則是地方比較熟練的操作模式。甚至有些PPP項目在一般公共預算里一分錢(qián)都沒(méi)有,全部都在政府性基金預算里,政府以土地等形式進(jìn)行補貼,規避了10%財政承受能力紅線(xiàn)限制。”

基金預算不穩定,周期與PPP回報也不匹配,相比一般預算,評估和管理都將更加困難。并且考慮投資人要求的風(fēng)險溢價(jià),基金預算支出成本將會(huì )更高,這無(wú)形中加大了政府財政支出責任。因此,如何合理、規范地使用政府基金預算會(huì )成為21號文的修訂重點(diǎn)之一。

鄢曉發(fā)指出,對于如何規范政府基金預算在PPP項目中的應用,目前有兩個(gè)方向,一是把一般公共預算和基金預算統一納入財政支出能力評估范圍并統一管理,這相當于擴大了財政支出的分母基數,會(huì )涉及10%比例如何平衡的問(wèn)題;二是兩者分開(kāi)評估和管理,需要設定以基金預算形式參與PPP的規范問(wèn)題。不管哪種形式,一些以不合理運用基金預算為手段,變相突破10%紅線(xiàn)的行為都將在修訂版文件中得到規范。

除了繼續打好防風(fēng)險攻堅戰,還應該加強對PPP項目入庫的管理和規范。卓識建議,參照行政管理和政府信息公開(kāi)條例,保障項目信息公開(kāi),健全信息反饋渠道,進(jìn)一步加強市場(chǎng)對項目推進(jìn)和PPP行業(yè)發(fā)展的信心。

下一步,還要加強對PPP咨詢(xún)機構的管理。卓識表示,PPP行業(yè)已經(jīng)走過(guò)了市場(chǎng)的自我調節階段,政府在PPP咨詢(xún)市場(chǎng)將會(huì )出臺更多的干預措施,預計將從行業(yè)劃分、區域劃分、從業(yè)人員要求等方面,對PPP咨詢(xún)機構進(jìn)行更加規范化的管理。

此外,本次文件修訂的另一個(gè)重點(diǎn),就是厘清政府和社會(huì )資本的權責分配問(wèn)題。將雙方享有的權利和承擔的風(fēng)險更加合理化,同時(shí)利用權責機制,促進(jìn)PPP項目發(fā)揮更大的效用,避免資源和資金的浪費。

最后,還要從根本上強化制度保障。業(yè)內人士表示,積極推進(jìn)PPP立法,制定PPP項目全生命周期管理制度,加速落實(shí)“法律+政策+操作指引+合同”四位一體的PPP制度構建,是確保PPP規范有序推進(jìn)的重要保障。(記者 王文博)

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